О проекте государственной программы «Чистая вода»

      Данная критическая статья, касающаяся жизненно важной для жителей России проблемы, была представлена в журнал «Чистая вода: проблемы и решения», председателем редакционного совета которого и его заместителем являются соответственно Б.В. Грызлов и С.Ю. Орлова, но в публикации отказано в связи с «неактуальностью данного материала». Статья опубликована в журнале «Водоснабжение и канализация» № 3-4, 2010 (гл. ред. С.В. Финаев)*.

Инициатива партии «Единая Россия» по разработке государственной программы обеспечения населения страны доброкачественной питьевой водой является важной и неотложной. Данная инициатива, несомненно, заслуживает самой действенной поддержки, в особенности среди специалистов, не понаслышке осведомленных об угрожающем положении отрасли и об опасности, которой в этой связи подвергается здоровье населения страны.

Однако проект государственной программы «Чистая вода», направленный 20 апреля 2009 г. Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации, вызвал серьезное недоумение специалистов в области водоснабжения и водоотведения. Этот документ явился предметом рассмотрения заседания Ученого совета НИИ коммунального водоснабжения и очистки воды, в ходе которого были высказаны следующие основные замечания и предложения.

1. Как указано в Паспорте проекта государственной программы «Чистая вода» (далее ГП), этот документ разработан Минэкономразвития РФ по заказу Минэкономразвития РФ, что само по себе является беспрецедентным и вызывает сомнения относительно проведения профессионального рецензирования или объективной критики проекта до его представления в Правительство Российской Федерации.

2. Из Паспорта ГП также следует, что к разработке ГП не были привлечены ведомства, имеющие непосредственное отношение к вопросам коммунального водного хозяйства. К разработке проекта также не были привлечены ни научные, ни производственные, ни коммерческие структуры, профессионально занимающиеся вопросами коммунального водного хозяйства. Отсутствие специалистов в составе авторского коллектива ГП особенно отчетливо ощущается в тех немногих страницах документа, где речь идет, собственно, о проблемах коммунального водоснабжения и водоотведения.

Обращает на себя внимание сомнительность почти всех статистических величин, приведенных в ГП со ссылкой на «данные исследования Центра муниципальной экономики» (?). В частности, данные разд. I «До 20 % всех заболеваний может быть связано с неудовлетворительным качеством воды» или «В Российской Федерации не проходят полную биологическую очистку 12,3 % сточных вод» представляются специалистам достаточно случайными. Более корректно было бы использовать данные Росстата или Государственного доклада «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2008 году»).

3. Отсутствует четкое последовательное представление структурных составляющих Программы — подходы, направления, этапы реализации. В целом, документ выдержан в публицистическо-декларативном духе и представляет собой, по сути, лишь план приватизации водопроводно-канализационного комплекса страны, по мнению специалистов, неэффективный с организационно-отраслевой точки зрения и опасный с эколого-гигиенической.

Более того, многие положения рассматриваемого проекта можно воспринять, как уход государства из важнейшей сферы жизнеобеспечения страны — питьевого водоснабжения. Так, в разд. I. «Постановка проблемы» указаны некоторые «болевые» проблемы отрасли, в том числе:
- …млн. человек… не обеспечены услугами централизованного водоснабжения;
- централизованный водопровод отсутствует в… населенных пунктов;
- потери воды в сетях водоснабжения составляют…;
- …водопроводных и канализационных сетей нуждаются в замене;
- не проходят полную биологическую очистку… сточных вод.

Казалось бы, дальнейшее содержание Программы и должно определить пути практического решения этих неотложных проблем. Однако больше в Программе они не упоминаются, а все надежды возлагаются, в основном, на «потенциальных инвесторов и кредитные организации», то есть на заведомых неспециалистов. В этом смысле само назначение ГП не очень понятно.

Следует учитывать, что положительный опыт привлечения инвесторов в иных отраслях хозяйства в стране практически отсутствует. Пример — бесперспективно-хищнический метод добычи нефти или аварии на предприятиях РАО ЕЭС.

4. В ГП отсутствуют важнейшие направления водохозяйственной деятельности, такие, как охрана природных источников питьевого водоснабжения; гигиена воды и санитарная надежность систем питьевого водоснабжения; месторождения и запасы воды; системы водоотведения, обработки и утилизации осадков природных и сточных вод; строительство и эксплуатация водонесущих трубопроводов; сертификация и стандартизация продукции в сфере коммунального водного хозяйства и многие другие.

А главное, Программа не рассматривает проблемы коммунального водного хозяйства с точки зрения взаимозависимости и взаимообусловленности составов природных, питьевых и сточных вод.

5. Непонятно, что подразумевается под проектом ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод». Не указано, каким образом будут корреспондироваться с ним другие федеральные законы, в частности, технические регламенты.

Само название проекта закона указывает на то, что речь, по-видимому, идет о некоторой корректировке действующей нормативной базы, а не о разработке концептуально нового пакета отраслевых нормативных актов, в том числе единых отраслевых классификаторов, перечней, реестров взамен многочисленных ведомственных с гармонизацией отраслевых документов в едином идеологическом и терминологическом поле.

В ГП нарушен важнейший принцип: «Сначала — закон, а потом — его исполнение», а не наоборот. Таким образом, реализация ГП предполагается в отсутствие нормативного обеспечения.

6. Вместо давно назревшего определения коммунального водного хозяйства России как крупной, самостоятельной, наукоемкой, материально-технически оформленной отрасли хозяйства со всеми признаками крупной монополии и, соответственно, формирования координирующей и управляющей организации отрасли в лице Министерства, Госкорпорации или Федерального агентства, ГП предлагает весьма размытую систему управления без персонифицированной ответственности за ход выполнения ГП, качество принимаемых решений и расход госбюджетных средств.

Так, общее руководство и контроль за реализацией ГП возлагает на специально созданную Правительственную комиссию.

В отсутствие отраслевой федеральной управляющей структуры это останется просто благим пожеланием. Нелишне напомнить, что даже Решения Совета безопасности РФ (№ 4 от 26 июля 2001 г.), а также изданного в развитие этого Решения, соответствующего Распоряжения вице-премьера Правительства РФ «об унификации и гармонизации действующих нормативных документов в целях гарантированного обеспечения населения страны питьевой водой требуемого качества и в достаточном количестве» оказалось недостаточным для обеспечения конструктивного межведомственного взаимодействия в сфере коммунального водного хозяйства. Причина этого видится в том, что ни для одного из десятка «заинтересованных» ведомств коммунальная водохозяйственная деятельность не является приоритетной. А «заинтересованность» в узковедомственном понимании побуждает их принимать важнейшие документы федерального действия в этой сфере без согласования друг с другом. Поэтому не только действующие нормативные акты различных ведомств сегодня в ряде случаев противоречат друг другу, но и документы, принимаемые внутри одного ведомства, часто не подчинены единой логике.

Непосредственное управление реализацией ГП осуществляет Дирекция государственной программы (в форме федерального государственного учреждения), «в состав которой входят представители федеральных органов исполнительной и законодательной власти и независимые эксперты», то есть при отсутствии штатных профессиональных квалифицированных специалистов.

Государственным заказчиком-координатором ГП и главным распорядителем бюджетных средств является почему-то Минэкономразвития РФ, которое и «осуществляет разработку нормативных правовых документов, определяющих порядок реализации государственной программы», в том числе порядок подготовки региональных программ и методику их отбора. С учетом того, что базовая квалификация сотрудников Минэкономразвития РФ в основном весьма далека от проблем отрасли, это представляется неперспективным.

С учетом пролонгированного характера ГП (2009–2017 гг.) руководство и контроль за выполнением Программы будут утрачены задолго до ее планового завершения.

Для обеспечения положительного результата реализации ГП необходимо, чтобы эти функции были делегированы государственному органу, наделенному соответствующими правами и обязанностями в данной сфере государственного регулирования. Полномочия данного государственного органа и высокая компетентность его специалистов должны обеспечить консолидацию интеллектуальных, научно-технических, производственных и инвестиционных ресурсов в целях единообразного решения нормативно-правовых, административно-организационных, научно-технических, санитарно-технологических, экологических, финансово-экономических, надзорно-контрольных, а также социальных задач отрасли.

7. Необходимость в разработке новых экономических подходов к организации водохозяйственного комплекса страны, несомненно, назрела. И экономический раздел должен быть обязательно представлен в ГП. Но, разумеется, он не должен составлять 100 % ее содержания, как это имеет место в данной редакции Программы. Однако даже при этом экономическая конкретика практически отсутствует, экономика водохозяйственной деятельности (отрасли) размыта в общих фразах и понятиях.

Предложенный механизм реализации Программы представляется искусственно усложненным, сопровождающимся потерей средств, которые могли бы непосредственно быть направлены на нужды коммунального водного хозяйства страны.

Создается впечатление, что «…государственная программа направлена на реформирование и модернизацию сектора водоснабжения и водоотведения…», а вовсе не на обеспечение населения доброкачественной питьевой водой, хотя продекларирована именно эта цель.

8. Вызывает недоумение и структура ГП. Только последним третьим пунктом предполагается «получение объективной информации о состоянии сектора водоснабжения и водоотведения, доступной как для регулирующих органов, так и для потребителей воды», хотя без этой информации немыслимо даже начало реализации Программы.

Так, к первоочередным мероприятиям ГП относит:
- формирование модели государственно-частного партнерства с привлечением крупного коммерческого банка для финансирования проектов в секторе водоснабжения и водоотведения;
- финансирование первоочередных проектов по обеспечению объектов социальной инфраструктуры системами противоаварийной защиты и доочистки воды;
- финансирование первоочередных региональных проектов.

И это при отсутствии изначальной достоверной информации о состоянии водохозяйственных объектов, при отсутствии принципа выявления и выбора этих приоритетных проектов.

10. ГП придает непропорционально высокое значение инновационным технологиям, вплоть до «создания Институтов по стимулированию закупок современного высокотехнологичного отечественного оборудования» (разд. III.).

А вместе с тем, тяжесть сегодняшней ситуации в сфере коммунального водного хозяйства заключается в том, что большинство пользователей не обеспечены даже известными типовыми сооружениями и водоочистным оборудованием. В частности, более 28 миллионов человек в стране потребляют воду из поверхностных водоисточников безо всякой очистки и обеззараживания, в частности, в Астраханской области. В ряде регионов не применяются даже хорошо отработанные методы водоподготовки, например, в Архангельской области не удаляются хлорорганические соединения и лигнины, поступающие в водоисточники со сточными водами ЦБК.

По-видимому, необходимо первоначально определиться с регионами РФ, находящимися на грани экологической катастрофы, которые требуют организации систем водоснабжения хотя бы с помощью известных технологий, например, республика Калмыкия (повышенная минерализация и жесткость); ряд районов Ростовской области, Краснодарского края, Волгоградской области (повышенная минерализация и жесткость); Челябинская область (наличие в источниках водоснабжения радионуклидов); промышленные районы Западной Сибири (наличие тяжелых металлов); Крайнего Севера (превышение содержания железа, кремниевой кислоты, в прибрежных районах — высокая минерализация).

В этой связи на начальных этапах реализации ГП, возможно, следует обеспечить гигиеническую безопасность водоснабжения для наиболее проблемных регионов хотя бы с помощью известных отработанных технологических решений. Впоследствии, со снятием остроты ситуации, применение типовых решений целесообразно дополнять применением новейших технологий, оборудования и материалов, в зависимости от типа водоисточника, района его расположения и специфических особенностей.

11. ГП предполагает реализацию широкомасштабных мероприятий по развитию локальных систем водоподготовки. Такие системы весьма эффективны при использовании в целях обеспечения индивидуальных потребностей. Однако их применение для объектов социальной инфраструктуры (школ, больниц, детских садов и т. п.) потребует серьезной продуманной организации систематического контроля качества производимой воды и обеспечения должной эксплуатации локальных систем водоподготовки во избежание негативных последствий (в частности, вторичного загрязнения воды), что не нашло отражения в Программе.

12. В разд. IX. «Ресурсное обеспечение государственной программы» указано, что «реализация инновационного подхода, обеспечивающего существенное улучшение качественных и количественных характеристик сектора водоснабжения и водоотведения, требует финансирования на уровне 40 млрд. рублей в среднем за год». Не указано, откуда взялась эта цифра.

Непонятна причина создания новой структуры — «Российского фонда развития систем водоснабжения и водоотведения», если финансирование будет централизованным из федерального бюджета. Негативный опыт создания Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ» показывает, что задача фонда не должна сводиться к распределению бюджетных средств на финансирование региональных проектов на долевой с регионами основе.

13. В ГП неоправданно снижаются требования к качеству и безопасности питьевой воды: «Требования, предъявляемые к качеству воды и качеству сточных вод, должны быть реалистичны и учитывать текущее состояние систем водоснабжения и водоотведения». Это открывает широкие возможности для толкования требований к питьевой воде. Возможно, поэтому целевые индикаторы и показатели ГП не содержат такие параметры, как «уменьшение детской смертности», «снижение заболеваемости» и др.

14. В прилож. 4. «Направления реализации пилотных проектов» планируется: «Обеззараживание воды с использованием инновационных отечественных технологий на основе не содержащих хлор препаратов».

При всей привлекательности такого решения, оно в обозримом будущем неисполнимо. Несмотря на справедливые нарекания, хлор и хлорсодержащие реагенты являются не только самыми эффективными при обеззараживании воды, но и практически единственными реагентами, обеспечивающими пролонгированное действие за счет остаточного содержания хлора в обрабатываемой воде. Наличие «остаточного эффекта» особенно важно при транспортировании воды по трубопроводам, поскольку предотвращается возможность повторного заражения воды, биообрастание магистралей, обеспечивается санитарно-эпидемиологическая безопасность воды, подаваемой населению.

Именно поэтому хлорирование до настоящего времени остается одним из самых распространенных методов обеззараживания во всем мире. Так, например, в обзоре специалистов санитарного департамента Лос-Анжелеса по методам обеззараживания воды в США указывается, что в процессах водоподготовки практически в 100 % случаев применяется хлорирование.

Во Франции, Швейцарии — родоначальниках альтернативного озонирования воды, на заключительном этапе перед подачей воды в сеть воду хлорируют небольшими дозами с целью обеспечения ее санитарно-эпидемиологической надежности при транспортировке.

Применение физических методов (например, УФ-обеззараживания) существенно снизит требуемые дозы хлора, но не может исключить его полностью. Работы в этом направлении проводились в НИИ КВОВ.

15. Сроки и этапы ГП определены, но не очевидна их обоснованность и мотивация.

16. По нашему мнению, приоритетными проблемами отрасли, решение которых и должна была бы содержать новая редакция государственной программы, являются следующие:
- определение коммунального водного хозяйства России как самостоятельной отрасли хозяйства;
- формирование координирующей и управляющей организации отрасли (Министерство, Госкорпорация или Федеральное агентство), которая и явилась бы Государственным заказчиком — координатором государственной программы «Чистая вода»;
- предметная оценка состояния отрасли. Формирование информационно-аналитической базы о состоянии отрасли, получение оперативных данных с научно-экспертными, техническими и экономическими оценками, полученными из различных источников;
- формирование законодательной базы для правового регулирования отношений в сфере ВКХ с внесением дополнений и изменений в Федеральные законы: «Водный кодекс», «О техническом регулировании» и ряда других;
- обеспечение строгой межведомственной координации в ходе законотворчества в области коммунального водного хозяйства, межведомственной гармонизации и актуализации отраслевых нормативных актов;
- разработка процедуры доказательности и определение размера ответственности хозяйствующих субъектов в сфере коммунального водного хозяйства при несоответствии их деятельности нормативным актам РФ;
- определение органов (организаций), осуществляющих надзор и контроль за деятельностью в области коммунального водного хозяйства, порядок осуществления такого контроля, а также процедура и порядок их финансирования;
- выбор «опорных» предприятий ВКХ из числа объектов, расположенных в крупнейших промышленных центрах страны с учетом существенного систематического несоответствия производимой питьевой воды установленным требованиям по ряду показателей качества, а также репрезентативности данного предприятия как представляющего характерные особенности данного региона (санитарно-экологические, геохимические и другие);
- разработка процедуры и методологии проведения обследования «опорных» объектов, в том числе состава воды источников питьевого водоснабжения, питьевой воды, сточных вод и эффективности применяемых технологий водоподготовки и очистки сточных вод;
- проведение санитарно-химических и инженерно-технологических обследований «опорных» предприятий. Гигиеническая оценка степени риска опасности для здоровья человека потребления питьевой воды, производимой на «опорных» предприятиях;
- выбор и реализация проектов интенсификации работы водопроводных и канализационных сооружений на действующих предприятиях ВКХ и строительства новых объектов. Их адресное финансирование;
- обеспечение питьевой водой населения районов с высоким уровнем загрязнений источников водоснабжения, населенных мест с отсутствием централизованных систем водоснабжения и районов стихийных бедствий;
- экономия и рациональное использование воды населением и другими потребителями без ущерба для нормативного жизнеобеспечения, комфортности жилых и общественных зданий;
- внедрение автоматизированных систем контроля и управления в сферу коммунального водного хозяйства;
- и другие.

Гнипов А.В.,
генеральный директор НИИ коммунального
водоснабжения и очистки воды, Москва

* Публикуется в сокращении.

наверх